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董祚继:从土地利用规划到国土空间规划(一)

来源:中国网生态中国频道 编辑:清风 人气: 发布时间:2020-07-29 17:30:24
摘要: 新的规划体系在形式上较多继承了土地利用规划的做法,特别是“能用、管用、好用”的原则,更是一直为土地利用规划工作所遵循。

原标题:从土地利用规划到国土空间规划——科学理性规划的视角

引 言

2019年以来,《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《若干意见》)等一系列“多规合一”的规范性文件和编制标准相继出台,国土空间规划的雏形已经呈现。新的规划体系在形式上较多继承了土地利用规划的做法,特别是“能用、管用、好用”的原则,更是一直为土地利用规划工作所遵循。为适应国土空间治理现代化的需求,需对国土空间规划的改革方向、发展目标和时代使命有更深刻把握。新形势下,对科学理性规划精神的追求也更加重要。基于这一认识,本文讨论了从土地利用规划到国土空间规划在观念、体系、任务、方法、实施等方面的重大变化,以期对正在开展的国土空间规划编制工作提供参考。

规划观念:革故鼎新

从新中国成立到1980年代初,中国在农村地区广泛开展了土地利用规划工作,主要内容是农林牧副渔用地和农村居民点规划,着力为农业农村发展建立良好的土地条件。从1986年《土地管理法》颁布实施开始,组织编制土地利用总体规划成为各级政府的职责;到2008年,先后组织开展了三轮各级土地利用总体规划的编制实施工作。贯穿在三轮规划中的基本观念是粮食安全和可持续发展,从第三轮规划开始,协调发展和生态建设摆上重要位置。

中国城市规划虽然在体制上与土地利用规划长期分立,但其核心同样是土地利用规划。改革开放前,城市规划主要服务于工业化建设,基本观念是“先生产、后生活”。改革开放以来,城市规划观念逐步转变,从“控制大城市规模,合理发展中等城市,积极发展小城市”,到“大中小城市和小城镇协调发展”,进入新世纪后把城市规划拓展为城乡规划;近年来,城乡规划日益重视“四化”同步发展和人居环境建设,倡导低碳城市、精明增长。

但受种种因素影响,上述方针政策在不少地方并未得到切实贯彻,唯GDP论、增长主义、物质至上的规划观念一直比较突出,重建设、重规模、重扩张的思想倾向未能真正扭转,与经济社会转型发展的战略要求不相适应。《若干意见》强调,坚持新发展理念,坚持以人民为中心,坚持一切从实际出发,按照高质量发展要求,做好国土空间规划顶层设计。根据这一要求,国土空间规划必须着力转变规划观念。(未完待续)


注:作者系生态中国总顾问、中国科学院大学国家土地科学研究中心主任、原国土资源部规划司司长