草原是地球陆地表面与森林并立的植被类型、生物体系、生态系统。在大尺度景观上，草原介于森林与荒漠之间，一边连着森林，一边连着荒漠。草原上有一层薄薄的植被，靠近森林的一边稍微厚一点，而连接荒漠的那一边更薄、更稀疏。习惯上，人们把森林视作“地球之肺”，把草原称为“地球皮肤”。其实，乔木、灌木、草是连续分布的天然植被，因在地表形成差异化景观，表现为具有不同生态力的生态系统。森林生态系统以乔灌草叠层交织、具有最高的生产力，灌木林生态系统以灌草叠层、生产力次之，草原生态系统以草本植物为主、生产力再次之，荒漠生态系统植被稀疏、生产乏力。
全球草原45亿公顷，约占地球陆地面积的24%。草原生态空间是规模仅次于森林的陆地生态空间。我国草原是欧亚大陆温带草原生态系统的重要组成部分。2021年国土“三调”数据显示，全国草地2.65亿公顷，其中天然牧草地2.13亿公顷、人工草地58.06万公顷，其它草地0.51亿公顷，分别占80.59%、0.22%和19.19%。这种分类本身，体现的是放牧优先、畜牧生产本位，以放牧场的视野看草原。其实，其它草地，也是天然草地，只是因自然空间原因而不能或是不宜放收的天然草地。天然草原是天然牧草地+其它草地。天然草原主要江河发源地和水源涵养区，也是防治水土流失和荒漠化的核心区，还是应对气候变化的“碳库”，生物多样性的“基因库”。草原多分布于生态脆弱区，潜藏着巨大的生态势能。同时，草原是重要的放牧场，牛羊草料之源，继而成为牧民生存与发展的家园。
我国400mm降水线是森林草原过渡地带，也是农牧交错带。400mm降水线以下的西北地区，气候干旱且多风沙，是草原集中分布区域。著名的内蒙古呼伦贝尔草原、内蒙古锡林郭勒草原、新疆伊犁草原和西藏那曲高寒草原就分布在这一带。西藏、内蒙古、新疆、青海、甘肃、四川等6个省份草地占全国的94%。
草原曾是广阔无垠的天然景观。草原畜牧业兴起后，草原成为天然的放牧场，成为王公贵族、藏传佛教或氏族部落的领地，游牧民族根据草原水草条件游而牧之，逐草而居。那时，因草原承载力有限，人口稀疏、游荡放牧，人为活动对草原生态系统干预较小。
新中国成立以来，草原发生巨大变化，从放养生产到种养加结合，从乱垦烂挖到生态保护，从局部资源保护到全局生态治理，经历了从放牧场到生态屏障，从经济资源变成生态财富，正在走向草原生态保护修复、生态系统管理、生态空间治理的生态文明新时代。
（一）粗放管理，用而不养。新中国成立后，土地革命使草原产权制度发生根本性变迁。各地区土改时间和政策有所差异，东部地区在建国前基本完成，西部地区比东部较晚，内蒙古、新疆、青海、西藏等地先后开展牧区改革。草原经历了民主改革和集体化进程，废除封建特权，属国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。实施“草原公有，自由放牧”政策，草原成为新中国重要的畜牧业基地，牧区经济在国民经济中占有重要地位。1960-1970年代，人口快速增长，牲畜饲养数量大幅度上升，草原超载约40%，出现“夏绿、秋旺、冬枯、春荒”自然景观和“夏饱、秋肥、冬瘦、春乏”的恶性循环。放牧经济只养牛羊不养草，掠夺式粗放经营。加之，不断开垦草原种植粮食作物，导致草地退化、土地沙化、水土流失、生物多样性减少、自然灾害増多等生态环境问题。生态结构和生态空间遭到严重破坏，天然草原生态问题日益突出。
（二）调控管理，资源保护。改革开放以来，实行牧区经济体制改革，国民经济快速发展，草原旅游业起步，开垦天然草原种植农作物，再度加剧草原生态危机。为遏制草原乱牧滥用，国家实行草原调控管理，出台保护政策和恢复措施，建立草地自然保护区等。1982年，我国建立黄土高原第一个草原自然保护区——宁夏固原县云雾山草原自然保护区，为草原生态资源利用、改造和保护提供了新思路。1994年，全国建立草原自然保护区11处，207万公顷，在保护草原生态系统和自然生境的同时，也为草原科学研究、生产试验、教学和旅游提供天然基地。1985年，颁布实施《草原法》，为草原生态保护修复和科学利用提供法律支持。随后，进一步出台《草原防火条例》《自然保护区条例》《野生植物保护条例》等法律法规，限制过度放牧、过量利用动植物资源，保障草原生态系统安全。完善草原承包经营体制，制定划区轮牧、休牧制度。天然草原得以休养生息，释放出生态功能。同时，“增草减畜”提高草原再生能力，干旱、半干旱地区实行“以水定草，以草定畜”，加快草地改良，改善灌溉条件，建设人工草场，增加饲草料供给。在不破坏或少破坏天然植被的条件下，通过补播、施肥、灌溉、除莠等措施培育高产优质草地，形成半天然草地。提高人工、半人工草地生产力，缓解了天然草原放牧压力。遏制乱垦、滥挖，草原火灾、鼠害较往年明显减少，草原生态恶化势头有所减缓。
（三）分类管理，保护修复。草原生态系统维持了生物的多样性，也是天然蓄水池。由于长期索取草原资源，用而不养，加上开矿、修路、旅游开发，草原遭到不同程度破坏，生产力下降，生物多样性锐减，引发水土流失、洪涝灾害、土地沙化、沙尘暴等严重灾害。21世纪初，我国90％以上天然草原退化，天然草原每年减少65万公顷以上。草原成为自然环境变化的重要影响因素，草原生态问题成为可持续发展的短板。国家先后实施三北防护林体系建设、京津风沙源治理、退耕还林还草、退牧还草等重大生态工程项目，保护修复天然草原，促进草原生态恢复。
对草原实行分类管理，是释放草原生态潜能，恢复草原生态元气的重要路径。先后制定实施《草畜平衡管理办法》《草种管理办法》《草原征占用审核审批管理办法》《全国草原保护建设利用总体规划》等政策，建立草原生态保护补助奖励机制。划定草原生态红线成为保护草原生态的重大举措。根据草原生态重要性、生态环境敏感性和脆弱性，控制区域最低生态阈值，维护生物多样性和牧民基本生活用地底线，实现草原生态功能、产业功能和草原文化传承功能可持续发展。结合草原地理优势和基础条件，建设草原生态保护区，促进牧区生态保护和生态旅游发展，游牧放养逐渐定居围栏畜牧，草原资源和环境得到保护，草原生态功能逐渐修复。
（四）转轨管理，融合发展。党的十八大以来，党中央、国务院高度重视草原生态保护，把草原综合植被盖度纳入全国生态文明建设评价考核指标体系。生态文明建设和“一带一路”总体布局为草原生态建设带来了新机遇，新疆、青海、甘肃、宁夏等省区是亚欧大陆“草原丝绸之路”的重要节点，草原生态文明成为通往国际的生态文明窗口。党的十九大报告指出，统筹山水林田湖草系统治理，把“草”纳入人与自然生命共同体，成为人与自然和谐共生、建设美丽中国的重要内容。2018年，国家机构改革将草原转口至国家林业草原局，草原与森林、湿地、荒漠“体制合龙”，陆地四大自然生态系统集中统一，从而形成统筹协调、融合协同，有利于草原生态保护修复、生态系统管理、生态空间治理的体制机制。2020年，建设草原自然公园成为以国家公园为主体的自然保护地体系的重要内容。2021年，国务院办公厅印发《关于草原保护修复的若干意见》，明确15项具体措施，意味着“农业”草原向“林业”草原转轨迈出重大步伐，开始草原生态保护修复的一个崭新时代。
回顾过往历程，草原保护利用发生了历史巨变。草原权属所有之变——由少数私有转变为国有、集体所有；草原利用之变——从逐草放牧转变守草融合；草原管理之变——从乱垦滥挖转变为保护修复；草原治理之变——从资源保护转变为空间治理。创造人类文明新形态，坚持人与草原和谐共生，当前面临的突出问题依然是“用而不养”“护而不力”“元气不够”“创新不足”，中国草原之变处在转型发展关键期、艰难进行时。到目前为止，我们还缺少与公益林、商品林概念一样的公共话语体系，尚未完成人与草原和谐共生的空间约定，远没有建立起发展人类文明新形态的草原生态保护修复、生态系统管理、生态空间治理体系，草原生态文明建设要登高望远再加力。
阅读链接：陕西草原
陕西草原面积不大，但草原类型多样，多达6类402型，1600多个草种。全省草原221.03万公顷，其中天然牧草地149.21万公顷、占67.51%，人工草地1.51万公顷、占0.68%，其他草地70.31万公顷、占31.81%。全省91%草地分布在榆林、延安，是毛乌素沙地防风治沙和黄土高原水土保持的前沿阵地。其中，榆林市草原154.96万公顷，占全省的70%；延安市草原48.03万公顷，占全省的21%。关中北山、陕南零星分布，以山地草甸和低地灌草丛为主。（陕西省林业局党组书记、局长 党双忍）
注：本文为中国林政之变系列之一。王正博士为本文成品做出重要贡献。林政体系广大而精微，全面推进生态系统提质增效，必须加快林政体系和林政能力现代化。我们是绿色愚公，朝夕逐梦，向绿而行。2022年3月8日晚于磨香斋。
