国家发展改革委有关负责同志就《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》答记者问
一 、请问《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》出台的时代背景是什么？
习近平总书记高度重视生态产品价值实现工作 ，多次发表重要 讲话指出，良好的生态蕴含着无穷的经济价值，能够源源不断创造 综合效益，实现经济社会的可持续发展。2005 年，时任浙江省委书记习近平同志在安吉余村调研考察，首次提出“绿水青山就是金山银 山”的科学论断，强调既要绿水青山，也要金山银山，实际上绿水青 山就是金山银山，本身，它有含金量。指明了绿水青山既是自然财 富，也是社会财富 、经济财富。2006 年 ，习近平同志在中国人民大 学演讲，系统阐述了“绿水青山就是金山银山”的理念，指出人类对“绿 水青山”和“金山银山”关系的认识经历了“用绿水青山去换金山银山”、“既要绿水青山 ， 也要保住金山银山”、“绿水青山就是金山银山”三个 阶段。2018 年，习近平总书记在深入推动长江经济带发展座谈会上 强调指出，要积极探索推广绿水青山转化为金山银山的路径，选择 具备条件的地区开展生态产品价值实现机制试点，探索政府主导 、 企业和社会各界参与 、市场化运作 、可持续的生态产品价值实现路 径。2020 年，习近平总书记在全面推动长江经济带发展座谈会上指 出，要加快建立生态产品价值实现机制，让保护修复生态环境获得合理回报，让破坏生态环境付出相应代价。
建立健全生态产品价值实现机制，是贯彻落实习近平生态文明 思想的重要举措，有利于走出一条协同推进生态环境保护与经济发 展的新路子，促进人与自然和谐共生；是践行绿水青山就是金山银 山理念的关键路径，有利于破解绿水青山转化为金山银山的深层次 体制机制障碍，推动生态环境优势持续转化为生态经济优势；是从 源头上推动生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化的必然 要求，有利于让保护生态环境变得“有利可图”，实现“要我保护”到“我 要保护”的转变，对推动经济社会发展全面绿色转型具有重要意义。
二 、请简要说明《意见》起草过程和总体考虑？
党的十八大以来 ，在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下 ， 各地深入践行绿水青山就是金山银山理念，特别是 2018 年 4 月 26 日 ，习近平总书记在武汉召开深入推动长江经济带发 展座谈会后 ，长江经济带沿江省市积极探索绿水青山转化为金山 银山的路径 ，在生态产品价值实现机制方面开展了大量探索 ，形 成一批具有示范效应的可复制 、可推广的经验做法，具备总结提炼 成政策制度体系并加以推广应用的坚实基础。
为认真高效完成党中央交办的重大改革任务 ，国家发展改革委 会同有关方面深化重大问题研究 ，深入浙江 、 上海 、江西 、福建 等地开展调研 ， 收集全国数百个生态产品价值实现成功实践案 例 ， 总结提炼路径模式和政策措施 ， 广泛听取地方 、 金融机构 、 企业家和专家学者意见建议 ， 先后两次征求中央 24 个部门和单位意见 。2021 年 2 月 19 日， 中央全面深化改革委员会第十八次会 议审议通过 《意见》，并于近日由中共中央办公厅 、 国务院办公厅 印发实施。
在《意见》起草过程中 ，重点把握 3 个方面：
一是注重科学合理。既坚持生态优先，把保护修复生态环境摆 在压倒性位置；也统筹处理好生态环境保护和经济发展的关系，在 保障自然生态系统休养生息前提下，合理挖掘绿水青山蕴含的经济 价值。 二是注重积极稳妥。既基于已有丰富实践探索，把已成熟 、 看得准的经验做法加以推广应用，做好制度框架顶层设计；也明确 尚待深化探索的方向 、路径和举措 ，鼓励各方面加大试点探索力度， 积极稳妥有效推进。三是注重双向发力。既充分发挥政府主导与市 场运作的双轮驱动作用 ，畅通政府生态保护补偿和市场经营开发的 价值实现路径；也从正向激励和负向惩罚双向发力，让保护修复生 态环境获得合理回报，让破坏生态环境付出相应代价。
三 、请问《意见》的总体框架是什么？
《意见》总体框架为“一个总体要求+六个机制”，共七个部分 23 条。第一部分为总体要求，明确了建立健全生态产品价值实现机制 的指导思想 、 工作原则 、 战略取向 ， 并提出了到 2025 年 、2035 年 的主要目标。第二部分至第七部分明确了六个机制。一是建立生态 产品调查监测机制。包括推进自然资源确权登记 、开展生态产品信 息普查等，这是价值实现的重要前提。二是建立生态产品价值评价 机制。包括建立生态产品价值评价体系 、制定生态产品价值核算规范 、推动生态产品价值核算结果应用等，这是价值实现的关键基础。 三是健全生态产品经营开发机制 。包括推进生态产品供需精准对 接 、拓展生态产品价值实现模式 、促进生态产品价值增值 、推动生 态资源权益交易等，这是发挥市场配置资源作用的实现路径。四是 健全生态产品保护补偿机制。包括完善纵向生态保护补偿制度 、建 立横向生态保护补偿机制 、健全生态环境损害赔偿制度等，这是发 挥政府主导作用的实现路径 。 五是健全生态产品价值实现保障机 制。包括建立生态产品价值考核机制 、建立生态环境保护利益导向 机制 、加大绿色金融支持力度等，这是价值实现的重要支撑。六是 建立生态产品价值实现推进机制。包括加强组织领导 、推进试点示范 、强化智力支撑 、推动督促落实等，这是价值实现的组织保障。
四 、请问如何准确理解《意见》的战略取向？
建立健全生态产品价值实现机制，核心要义就是从制度层面破 解绿水青山转化为金山银山的瓶颈制约 ，建立生态环境保护者受 益 、使用者付费 、破坏者赔偿的利益导向机制， 引导和倒逼形成绿 色发展方式 、生产方式和生活方式，实现生态环境保护与经济发展 协同推进。《意见》提出了四方面的战略取向， 主要包括：
一是培育经济高质量发展新动力。生态本身就是一种经济，把生态环境优势转化为生态农业 、生态工业 、生态旅游等生态经济优 势，绿水青山也就变成了金山银山。 当前，我国已转向高质量发展 阶段，以牺牲环境和过度依赖土地 、资源等要素投入的发展模式已 难以为继。建立健全生态产品价值实现机制，就是要在严格保护生态环境前提下 ， 将良好生态环境蕴含的需求转化为供给并激发出 来，形成经济发展新增长点 ，让生态成为支撑经济发展的不竭动力。
二是塑造城乡区域协调发展新格局。生态资源和生态产品，是乡村和生态地区的最大优势。我国农村地区 、贫困地区往往与重点 生态功能区高度重合，这些区域的生态环境优势就是潜在的发展优 势。建立健全生态产品价值实现机制，就是要充分考虑不同地区人 民对美好生活需要的差异性和互补性 ， 推动生态产品供需有效对 接，带动农村人口就近就地致富，逐步弥补城乡区域间发展差距， 塑造宜工则工 、宜商则商 ，宜农则农 、宜粮则粮 ，宜山则山 、宜水 则水的城乡区域发展新格局。
三是引领保护修复生态环境新风尚 。 生态环境没有替代品 ，用之不觉，失之难存。长期以来 ，由于生态保护者难以通过保护补偿 、 经营开发等获得合理回报，社会各界参与生态环境保护的积极性 、主动性不足，政府成为单一保护主体。建立健全生态产品价值实现 机制，就是要使社会各界真正认识到绿水青山可以源源不断地带来 金山银山，引导各方从“要我保护”到“我要保护”的根本转变，提升保 护修复生态环境的思想自觉和行动自觉。
四是打造人与自然和谐共生新方案 。协同推进经济发展和生态环境保护是全人类的共同命题和现实难题。我国作为全球生态文明 建设重要参与者 、贡献者 、 引领者，应当走在前 、作表率，发挥更 加积极有效的作用。建立健全生态产品价值实现制，就是要发挥 我国集中力量办大事的制度优势，率先走出一条生态环境保护与经济发展相互促进 、相得益彰的中国道路， 为构建人类命运共同体 、 解决全球性环境问题提供中国智慧和中国方案。
五 、请问如何建立生态产品调查监测机制？
推动生态产品价值实现首先要建立生态产品调查监测机制 ，就 是在开展自然资源确权登记和监测普查基础上，明确生态产品权责 归属和基础信息，为后续开展生态产品价值核算 、经营开发 、保护 补偿 、绩效考核等工作提供科学 、准确的基础数据。
一是推进自然资源确权登记。重点是依托自然资源统一确权登 记明确生态产品权责归属 ，健全自然资源确权登记制度规范，清晰 界定自然资源资产产权主体，划清所有权和使用权边界。丰富自然 资源资产使用权类型 ，合理界定出让 、转让 、 出租 、抵押 、入股等 权责归属。
二是开展生态产品信息普查。重点是准确掌握生态产品基础数 据信息，基于现有水环境 、空气质量 、森林 、湿地 、草原等自然资 源和生态环境调查监测体系 ，利用网格化监测手段，对各类生态产 品数量和质量进行摸底调查 ，形成不同类别 、不同地域的生态产品 目录清单。建立动态监测制度，跟踪掌握生态产品数量分布 、质量 等级 、功能特点 、权益归属 、保护和开发利用情况等信息，对信息 进行整合处理和及时更新，建立开放共享的生态产品信息云平台， 方便公众更加便捷地获取生态产品信息。
六 、请问如何建立生态产品价值评价机制？
摸清了生态家底，掌握了科学 、准确的基础数据信息，但其价值“口说无凭”，必须有 一套生态产品价值衡量标准 ，作为生态产品 经营开发 、生态保护补偿 、政府考核等的依据。生态产品价值评价 机制主要是明确价值评价的总体设计和方法论，并为推动价值评价 结果的应用作出制度安排。
一是建立生态产品价值评价体系。为了解决当前生态产品价值 核算“不受认可”“不接地气”的矛盾问题 ，《意见》创新性提出了针对 生态产品价值实现的不同路径，探索构建行政区域单元生态产品总 值和特定地域单元生态产品价值的两套评价体系。行政区域单元生 态产品总值重点体现生态产品数量和质量的度量 ，偏重于统计层 面，主要用于政府绩效考核，最终是要建立覆盖各级行政区域的生 态产品总值统计制度。特定地域单元生态产品价值重点反映生态产 品保护和开发成本，通过市场供需双方持续的交易实践，确定反映 供需平衡的生态产品价格，为生态产品经营开发 、担保信贷 、权益 交易等提供依据。
二是制定生态产品价值核算规范。就是要建立价值核算的方法 论，逐步建立起一套规范的生态产品价值核算办法。采取分步推进 、 逐步修正完善的工作方式 ，鼓励地方先行开展以生态产品实物量为 重点的核算，再通过市场交易 、经济补偿等手段，探索形成不同类 型生态产品经济价值核算方法 。在总结各地价值核算实践的基础
上，探索制定国家层面统一的核算规范。
三是推动生态产品价值核算结果应用。推进生态产品价值核算 结果在政府决策和绩效考核评价中的应用，以核算结果作为生态保护补偿 、生态环境损害赔偿等的依据，探索在编制各类规划和实施 工程项目建设时，结合核算结果采取必要的补偿措施。推动生态产 品价值核算结果在市场化生态产品价值实现路径中的应用 ，作为经 营开发融资 、生态资源权益交易等方面的重要依据。
七 、请问如何健全生态产品经营开发机制？
生态产品经营开发就是在严格保护生态环境前提下，充分发挥 市场在资源配置中的决定性作用，既包括经营开发生态产品，推动 生态产业化，也包括生态资源权益的直接交易。健全生态产品经营 开发机制，关键就是在供需对接 、创新模式 、价值增值 、权益交易 等方面形成良性循环，在市场交易中推动绿水青山蕴含的生态产品 价值实现。
一是推进生态产品供需精准对接。通过建立生态产品交易中心 和举办推介博览会，组织开展生态产品线上云交易 、云招商等方式， 搭建资源方与投资方 、供给方与需求方之间的桥梁。充分利用新闻 媒体和互联网等多种宣传渠道，不断提升生态产品的社会关注度， 扩大经营开发收益和市场份额。加强规范管理，发挥电商平台资源 、 渠道优势，推进更多优质生态产品以便捷 、规范的渠道和方式开展 交易。
二是拓展生态产品价值实现模式。在浙江丽水 、江西抚州等地生态产品经营开发实践的基础上 ，《意见》提出了鼓励各地深化探 索的多样化模式。如，人放天养 、 自繁自养等原生态种养模式 ，运 用先进技术实施生态产品精深加工模式，适度发展数字经济 、洁净医药 、 电子元器件等环境敏感型产业模式，旅游与康养休闲融合发 展的生态旅游开发模式等。此外，还有盘活废弃矿山 、 工业遗址 、 古旧村落等存量资源，推进相关资源权益集中流转经营的模式。
三是促进生态产品价值增值。生态产品由于其稀缺性，理应得到更高的溢价。当前生态产品品牌建设缺失，认证和质量追溯体系 不健全，造成市场认可度和信任度不高 ，溢价价值未得到充分体现。 为此 ，应鼓励借鉴浙江丽水“丽水山耕”“丽水山居”“丽水山泉”、江西 抚州“赣抚农品”、福建南平“武夷山水”等做法，着力打造特色鲜明的 生态产品区域公用品牌 ，提升生态产品增值溢价。也要构建具有中 国特色的生态产品认证标准体系，推动生态产品认证国际互认。建立生态产品质量追溯机制 ，实现生态产品信息可查询 、质量可追溯 、 责任可追查。同时，要鼓励将生态环境保护修复与生态产品经营开 发权益挂钩，让开展荒山荒地 、黑臭水体 、石漠化等综合整治的社 会主体通过发展生态农业 、生态旅游获取合法收益。鼓励参与生态 产品经营开发的村民通过入股分红模式获取收益。对开展生态产品 价值实现机制探索的地区 ，加大必要的交通 、能源等基础设施和基 本公共服务设施建设的支持力度。
四是推动生态资源权益交易。生态资源权益交易是生态产品价 值实现市场化路径之一 ，重点是在试点探索基础上，强化相关顶层 设计，完善相关交易机制，扩大市场交易量。通过政府管控或设定 限额的形式，创造权益交易的供给和需求，合法合规开展森林覆盖 率等资源权益指标交易。基于碳排放权 、碳汇权益 、排污权 、用能权 、水权等生态资源权益交易的实践探索，持续完善资源交易平台 建设，推进各类生态资源权益交易。
八 、请问如何健全生态产品保护补偿机制？
生态保护补偿机制实质上是对生态产品供给地区为履行生态 保护责任所损失的发展权的合理补偿，通过明确生态保护补偿和环 境损害赔偿的对象 、标准 、模式等， 实现“谁保护谁受益”“谁破坏谁 赔偿”。
一是完善纵向生态保护补偿制度 。参照生态产品价值核算结果 、生态保护红线面积等因素，完善生态功能区转移支付资金分配 机制 。 为解决政策和资金“撒胡椒面”、难以形成合力的问题 ， 鼓励 地方在合法合规的前提下 ，统筹生态环境领域转移支付资金，通过 设立市场化的产业发展基金等方式，支持基于生态环境系统性保护 修复的生态产品价值实现工程建设 。 为拓宽生态保护补偿资金来 源，探索通过企业生态债券和社会捐助等方式，吸引社会资本参与 生态保护补偿。在主要提供生态产品的地区 ，通过设立生态管护员 、 护林员公益岗位等方式 ， 让直接参与守护绿水青山的居民获得补 偿。
二是建立横向生态保护补偿机制。按照自愿协商的原则，综合考虑生态产品价值核算结果 、生态产品实物量及质量等因素，开展 区域间横向生态保护补偿 。依据出入境断面水量和水质监测结果 等，开展重点流域横向生态保护补偿。探索异地开发补偿模式，在 生态产品供给地和受益地之间相互建立合作园区 ，健全利益分配和风险分担机制。
三是健全生态环境损害赔偿制度。就是要让占有生态资源和破 坏生态环境的行为付出相应的代价，关键是推进生态环境损害成本 内部化，加强生态环境修复与损害赔偿的执行监督，完善生态环境 损害行政执法与司法衔接机制。完善污水 、垃圾处理收费机制，合 理制定和调整收费标准。开展生态环境损害评估，健全生态环境损 害鉴定评估方法和实施机制。
九 、请问如何健全生态产品价值实现保障机制？
生态产品价值实现涉及各方面 、多领域的改革创新，需要强化 政策配套支持。生态产品价值实现保障机制就是建立针对政府 、社 会主体 、金融机构等方面参与生态产品价值实现的激励机制，确保 生态产品价值实现工作有序推进。
一是建立生态产品价值考核机制。发挥 “指挥棒”作用，在总 结深圳市盐田区 、浙江丽水等地开展生态产品价值核算考核实践的基础上，探索将生态产品总值指标纳入地区高质量发展综合绩效评 价范畴，推动落实在以提供生态产品为主的生态功能区取消经济发 展类指标考核，重点考核生态产品供给能力 、环境质量提升 、生态 保护成效等方面指标，适时对其他主体功能区实行经济发展和生态 产品价值“双考核”。推动生态产品价值核算结果作为领导干部自然 资源资产离任审计的重要参考。
二是建立生态环境保护利益导向机制。构建“生态环境保护者受 益 、使用者付费 、损害者赔偿”的利益导向机制，推动形成各方共同参与生态环境保护的良好氛围。建立生态积分体系，依据生态环境 保护贡献赋予相应积分 ，并根据积分情况提供生态产品优惠服务和 金融服务。 引导各地建立多元化资金投入机制，鼓励社会组织建立 生态公益基金，激发各类主体保护修复生态环境的内生动力。充分 发挥环境税 、资源税的利益引导作用。在符合相关法律法规基础上 探索规范用地供给，盘活土地资产，服务于生态产品可持续经营开 发。
三是加大绿色金融支持力度。金融服务是生态产品价值实现的 重要支撑和资金保障。首先要创新绿色金融产品，依法依规开展使 用权抵押 、产品订单抵押等绿色信贷业务，探索“生态资产权益抵押 +项目贷”模式，在具备条件的地区鼓励探索古屋贷等金融产品。其 次要提升金融服务水平，鼓励政府融资担保机构为符合条件的生态 产品经营开发主体提供融资担保服务，加大对生态产品经营开发主 体中长期贷款支持力度。再次要开辟绿色金融新领域，探索生态产 品资产证券化路径和模式，助推生态产品价值实现。
十 、请问如何建立生态产品价值实现推进机制？
建立生态产品价值实现推进机制旨在建立完善各方面保障措 施，形成整体工作合力，及时解决推进过程中出现的重点 、难点问 题，确保各项工作落地见效。
一是加强组织领导。重点是按照中央统筹 、省负总责 、市县抓 落实的总体要求，加大工作推进力度。 由国家发展改革委牵头统筹 协调，各有关部门和单位按照职责分工，制定切实可行的相关配套政策和制度。各地应因地制宜制定工作方案，找准工作着力点，分 阶段 、分步骤推动工作，确保各项政策制度精准落实。
二是推进试点示范。生态产品价值实现是一项复杂的系统工程和全新的改革任务，需要试点先行 、示范推广。 国家层面统筹抓好 试点示范工作，选择跨流域 、跨行政区域和省域范围内具备条件的 地区，开展生态产品价值实现机制试点，并选择试点成效显著的地 区，打造一批生态产品价值实现机制示范基地。国家发展改革委会 同有关部门梳理汇编典型示范案例，制定推广经验清单，在全国范 围内推广经验做法。
三是强化智力支撑 。 生态产品价值实现机制涉及多个学科领域，需要加大专业智力支持力度。依托高等院校和科研机构，加强 对生态产品价值实现机制改革创新的研究，强化相关专业建设和人 才培养，培育跨领域 、跨学科的高端智库。组织召开国际研讨会 、 经验交流论坛，开展生态产品价值实现国际合作。
四是推动督促落实。将生态产品价值实现工作推进情况作为评 价党政领导班子和有关领导干部的重要参考。有关部门要系统梳理 生态产品价值实现相关现行法律法规和部门规章，适时进行立改废 释。 国家发展改革委会同有关方面定期对《意见》落实情况进行评 估，重大问题及时向党中央 、 国务院报告。
