林地是森林生态系统的国土空间载体。造林地是恢复与重建森林中人工造林的土地，主要包括待造林地、新造林地、未成林造林地和再造林地。（1）待造林地，有造林价值的备选土地，包括宜林荒山荒地荒滩、采伐迹地、火烧迹地、荒废和受损山体、盐碱地、沙地、裸土地等；（2）新造林地，从待造林地中选择出实施年度造林计划的地块，也包括符合国土空间管控规定的退耕造林地。经实施造林后，即转变为（3）未成林造林地，逐渐郁闭成有林地；（4）再造林地，即林地再造林，包括一般灌木林地、疏林地、未成林造林地和退化林地，人工更新、人工促进天然更新，加快成林进程，提高成林质量。在国土空间中选择待造林地，科学确定新造林地和再造林地，最终形成稳定健康的森林，这是“绿起来”的过程，也是林政治理过程。
有关资料显示，全国森林面积由1950年代初期的16.9亿亩增加到2020年的33.1亿亩，增加16.2亿亩，森林覆盖率由11.81%增加到23.04%。其中，人工林面积11.93亿亩，为森林覆盖率贡献了三分之一。我国成为全世界森林资源增长量最多、人工林规模最大的国家。
联合国粮农组织《2020年全球森林资源评估》显示，森林覆盖地球陆地的31.7%，全球人均森林0.52公顷，我国陆地森林覆盖率比全球平均低8个百分点，人均森林仅相当于全球平均水平的四分之一。习近平总书记强调指出，我国生态欠账依然很大，缺林少绿、生态脆弱仍是一个需要下大气力解决的问题。与国土三调对接融合后，森林资源“一张图”显示，全国林地42.6亿亩，其中林地再造林潜力为4.7亿亩。造林地是恢复与重建森林的人工空间，绿色延展的前沿地带。顺应变局，精准识变，科学选择待造林地、精准设计新造林地和再造林地、保护培育未成林造林地，已经成为恢复与重建森林的根本途径。
底图之变：从多套数到一张图。20世纪70年代，全国第一次森林资源清查（一类调查），荒山荒地、采伐迹地、火烧迹地和沙荒地等造林地归类于无林地，形成造林地“第一套数”。2003年，开展森林资源规划设计调查（二类调查），将森林消长趋势、森林更新作为调查内容，以满足森林经营方案、总体设计、林业区划与规划设计需要，也形成造林地“一套数”。2010年，以二类调查为基础，编制全国林地保护利用规划，将林地落界作为主要内容，历时一年多建成林地资源图，全国6.6亿亩宜林地落在山头地块，确定森林十年增长3.3亿亩的目标。从2016年起每年更新调查，又形成动态更新的“一套数”。造林地“多套数”自成体系，免不了陷入逻辑冲突、数据打架。2020年完成国土三调，形成国土空间“统一底版”。2021年，国家林草局明确要求，依据“三调”成果“统一底版”，开展“一张图”对接融合，解决地类交叉重叠问题，融合林地、草地、湿地等资源信息，形成与“三调”无缝衔接、数据精准的“一张图”“一套数”。2022年1月，自然资源部、国家林业和草原局印发《关于共同做好森林、草原、湿地调查监测工作的意见》，统一工作部署、统一分类标准、统一调查底图、统一成果发布的“四统一”，构建造林地“一张图”制度体系。
待造林地之变：从荒山荒坡到宜林地，再到造林空间。《科学大众》（1950年第五期）“全国森林概况”记载，当时荒山荒坡43.6亿亩，占国土面积30%。1956年中共中央《1956年到1967年全国农业发展纲要（草案）》提出“在12年内，绿化一切可能绿化的荒地、荒山”，陆续开展了一系列绿化荒山荒地行动。不少省份曾提出“灭荒”工作目标。世纪交替之际，实施天然林资源保护工程、退耕还林工程，人工助力自然生态系统恢复。1999-2003年，第五次森林资源清查明确“宜林荒山荒地”“宜林沙荒地”土地类型，强调“宜林”规划。2000年《森林法实施条例》将宜林地列入林地，即林地包括县级以上人民政府规划的宜林地。2009年国家林业局《林地分类》技术标准，将宜林地划分为宜林荒山荒地、宜林沙荒地和其他宜林地。2010年，县级以上人民政府批准实施林地保护利用规划，宜林地纳入林业发展规划用地。由此，“宜林地”成为大规模国土绿化行动的主要阵地。2022年，自然资源部、国家林草局印发《关于在国土空间规划中明确造林绿化空间的通知》，规定以国土三调为底版，造林绿化空间主要包括其他土地中适宜造林绿化的盐碱地、沙地、裸土地，林地中适宜造林绿化的一般灌木林地和其他林地。造林绿化空间成为国土空间用途管制政策的新概念，赋予宜林地更丰富的内涵。从荒山荒坡开始，经历宜林地阶段，发展到新时代造林空间，造林地体系与时俱进，越来越具体、越来越精准。
新造林地之变：从多项工程计划到“双重规划”统一上图落地。数十年来，我国先后实施了具有世界影响力的天然林资源保护、退耕还林还草、三北及长江流域防护林体系建设、京津风沙源治理等重大生态工程，按年度安排工程造林计划，新造林地即是主阵地，对重要生态区、生态脆弱区等进行持续治理，逐步解决水土流失、荒漠化、损毁土地等生态受损退化问题，基本构筑起国家生态安全骨架。在生态工程建设为主阶段，诸多工程计划从下达到实施自成体系，从可研编制到作业设计、实施方案制定，底图各异、底数不清，甚至“边实施边设计，实施完补设计”，不免项目交叉和用地矛盾。2020年6月，国家发改委、自然资源部印发《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021—2035年）》（“双重规划”），整合国土绿化、湿地与河湖保护修复、防沙治沙、水土保持、生物多样性保护、土地综合整治等生态工程，改变同一区域、同一地块项目交叉、重复实施，协同推进山水林田湖草一体保护修复。2021年国家林业草原局印发《造林绿化落地上图工作方案》，要求以一张底图、一项规范、一套系统、一个应用为主要内容的造林绿化落地上图技术体系。一张底图，即以国土三调及其最新年度国土变更调查成果。一项规范，即《造林绿化落地上图技术规范》，重点对造林地类选择、造林图斑勾绘、图斑信息填写及造林图斑审核上报等要求作出了具体规定。一套系统和一个应用，即依托国家森林资源智慧管理平台，开发的造林绿化落地上图管理系统以及电脑端、移动端均可使用的应用系统。近期，自然资源部、林业草原局开展造林绿化空间调查评估，综合降水量、海拔、坡度、土层厚度等因子，对现状耕地、耕地后备资源、规划建设用地、自然保护地核心保护区以外的土地，统筹开展适宜性评价和实地调查，将造林空间落实到国土空间规划中，带位置上报、带图斑下达，计划任务完成情况落地上图。
未成造林地之变：从有限管护到封山育林封山禁牧。未成林造林地是新造林后（1）达到保存标准（2）尚未郁闭（3）有望成林的造林地。1999年以来，针对长期过度垦殖、过度放牧、过度采伐导致的生态环境问题，通过实施生态工程，大规模推进国土绿化，已经形成大量未成林造林地。1999-2015年，全国人工造林9.6亿亩，每年新增未成林造林地1.4亿亩。“十三五”期间，全国人工造林5.29亿亩，每年新增未成林造林地1.1亿亩。目前，仍有1.8亿亩未成林造林地正在形成之中。林业有句行话，“三分造，七分管”。部分未成林造林地纳入公益林管护、生态护林管护和未成林抚育管护等政策范围，管护措施单一、投资标准偏低、缺乏配套制度，成林率不尽人意。2008-2010年人工造林成效检查数据，全国新造林成林率为45%。《关于科学绿化的指导意见》强调，要尊重自然规律和经济规律，坚持保护优先、自然恢复为主，人工修复与自然恢复相结合，遵循生态系统内在规律开展绿化和生态修复，统筹山水林田湖草沙一体化保护修复，使生态系统发挥更大的生态功能和生产潜力。全面封山育林成为管护主题，注重利用原有植被资源和生态系统自我修复能力，使森林植被从初级向高级演替阶段发展。2020年，全国实施封山育林2660万亩。在封山育林的同时，全国27个省1200个县实施封山禁牧。《陕西省封山禁牧条例》将未成林造林地、退耕还林地划入封山禁牧区域，划定禁牧区、禁牧期，形成“封山育林+封山禁牧”的制度组合。
再造林地之变：从补植补造到退化林地修复。2000-2007年，全国历年造林需要补植补造面积约10%。在未成造林地，按照造林密度补植补造；在疏林地，林冠下补植补造。补植补造是大规模造林阶段实施再造林的主要措施。大规模新造林地转变为森林，刚刚迈入郁闭度0.2以上门槛，依靠自然力难以保持生态系统稳定健康，甚至出现退化逆转，需要人工再造林促进正向发展。《全国林地保护利用规划纲要 （2010－2020年）》指出，有近500万公顷有林地退化为疏林地，超过5000万公顷有林地退化为郁闭度小于0.4的低质低效林地。“双重规划”披露，全国乔木林质量指数0.62，整体处于中等水平。2020年，国家林业草原局发布《退化防护林修复技术规程》，规定了退化防护林的修复原则、修复对象、修复类型与方式，以及生物多样性保护、调查设计、质量评价、档案管理等方面的技术要求。《关于科学绿化的指导意见》以宜林荒山荒地荒滩、荒废和受损山体、退化林地草地等为主开展绿化，一般灌木林地、疏林地、未成林造林地和退化林地，成为再造林的主战场，人工造林、飞播造林、封山育林、补植补造、森林抚育、退化林修复相结合，逐步消除绿色“天窗”，全面进入“新造林地+再造林地”双轮驱动增绿。
退耕造林地之变：从大规模计划到精准精细图斑。我国实施大规模“造林”“再造林”，同时选择生态脆弱、水土流失严重、生态区位重要的陡坡耕地实施造林。2002年，国务院《退耕还林条例》将水土流失、沙化、盐碱化、石漠化严重的，生态地位重要、粮食产量低而不稳的耕地纳入退耕还林规划，优先对江河源头及其两侧、湖库周围的陡坡耕地以及水土流失和风沙危害严重等生态地位重要区域的耕地实施退耕还林。1999-2014年，第一轮退耕还林还草4.47亿亩。党的十八大以来，扩大退耕还林、退牧还草，有序实现耕地、河湖休养生息，让河流恢复生命、流域重现生机。《新一轮退耕还林还草总体方案》将“25度以上坡耕地、陡坡梯田、重要水源地15—25度坡耕地、严重沙化耕地和严重污染耕地，均是产量低而不稳定、急需开展生态修复的耕地”纳入退耕还林还草范围，新一轮退耕还林还草近8000万亩。由于多种原因，国务院坚决制止耕地“非农化”行为，严禁违规占用耕地造林绿化，严禁超标准建设绿色通道，严禁违规占用永久基本农田种树挖塘，这些“严禁”体现国土空间用途管制政策。这意味着退耕还林工程进入新阶段，退耕地选择政策更明确、图斑更精细。目前，正处在恢复与重建森林的攻坚期。当完成恢复与重建森林历史使命后，将终结待造林地、新造林地、未成林造林地，只留下再造林地、退耕造林地地。
自然保护地、林地、草地、湿地、荒漠化土地“五位一体”的生态空间。待造林地是国土三大空间区位置换、结构优化、实现协调均衡发展的“调节剂”，新造林地、再造林地是拓展增绿的“主阵地”，未成林造林地是森林生态空间的“生力军”。过去的大面积宜林地，经历多年大规模植树造林，形成了无数需要保护维护的森林资源，剩下适宜的造林空间越来越少。在国土空间中，待造林地是“潜绿空间”，森林是“显绿空间”。要顺应造林地之变，讲实际、讲规律、讲制度、讲方法，减少“潜绿空间”，增加“显绿空间”，在生态空间上创造更多生态产品、提供更优质的生态服务。讲实际，就是深刻认识造林空间紧缩现状，准确把握生态空间的功能定位，在危机中育新机、于变局中开新局，统筹考虑生态合理性和经济可行性，坚持自然修复为主，人工修复与自然恢复相结合，新造与再造并举，因地制宜推进山水林田湖草沙一体化保护修复，推动“潜绿空间”转型升级为“显绿空间”。讲规律，就是按照生态系统的整体性、系统性及其内在规律，以水定绿，量水而行，因地制宜，在“六不造”前提上（即降水量200毫米以下不造，海拔3500米以上不造，坡度35度以上不造，土层厚度30厘米以下不造，规划为耕地、建设用地的不造，耕地后备资源不造），对国土空间开展林草植被适宜性评价，科学定位“五造”（其他土地中的盐碱地、沙地、裸土地和林地中的一般灌木林地、其他林地），科学确定干旱半干旱地区林草植被类型，持续推进落地上图管理，不断提升科学绿化能力。讲制度，就是遵循国土空间规划和用途管制政策，强化底线约束，优化调整城镇空间、农业空间、生态空间的结构和布局，严守生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线。实行最严格的生态空间准入管理制度，落实最严格的耕地保护制度，优化造林地布局，合理规划绿化用地，实行“落地上图”制度，将绿化任务和绿化成果落到实地、落到图斑、落到数据库。讲方法，就是落实“双重”规划布局，充分利用有限的待造林地，拓展绿色空间，发掘增绿潜能、增加生态产能，完善双储林场、百万亩绿色碳库、林业“三个经济”等政策激励，将“科学”贯穿到待造林地到高质量森林生态系统全过程。
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“十三五”期间，全省完成营造林3879.4万亩，占全国的5.6%。2021年，全省营造林842.3万亩，其中人工造林163.12万亩、飞播造林80.39万亩、封山育林281.63万亩、退化林修复72.17万亩、森林抚育222.19万亩、人工种草13.02万亩、草原改良9.79万亩。三北工程区退化林摸底调查显示，2020年，全省三北工程区内退化林1800多万亩。陕西省生态空间数据中心提供数据，1976年、1999、2019年三个年份，全省待造林地分别为7750万亩、3747万亩和2610万亩，呈大幅减少态势。森林资源“一张图”与国土三调对接融合最新成果显示，全省一般灌木林地1973.6万亩，疏林地385.1万亩，未成林造林地437.6万亩，未成林封育地12.3万亩，迹地4.9万亩，盐碱地11.7万亩，沙地11万亩，裸土地12.5万亩，合计2848.7万亩，可供造林选择。（陕西省林业局党组书记、局长 党双忍）
注：林政体系复杂而深刻。要全面推进林政“三生”——生态保护修复、生态系统管理、生态空间治理。我们是绿色愚公，朝夕逐梦，向绿而行。本文为林政之变系列文章之一。生态卫士标兵高瑀晗为本文形成做出重要贡献。2022年2月21日夜于磨香斋。23日修订。
