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林政之变系列 | 林政防护林之变

来源:价值网 中国网生态中国频道 编辑:欣欣 人气: 发布时间:2022-06-20 15:53:04
摘要: 森林具有生态环境防护功能,人类会自觉保护森林,以维持生态环境防护功能。

 

      人与森林是生命共同体。森林具有生态环境防护功能,人类会自觉保护森林,以维持生态环境防护功能。当森林消失后,生态环境防护功能随之消失。通过人工营造林,可以恢复与重建森林生态环境防护功能,即是防护林。可见,防护林主要提供森林生态环境服务。

  万物各得其和以生,各得其养以成。中国人利用森林防护功能由来已久。人文始祖有巢氏教民巢居,既可挡风遮雨,又能躲避猛兽。周代开始“列树以表道”,官道之旁植树是国家制度,开护路林之先河。战国《管子·度地篇》记载“树以荆棘,以固其地,杂以柏树和杨树,以备决水”,开堤岸防护林之先河。秦汉之际,为防范游牧民族,西北边境栽植榆树作为围栅,开边防林之先河。宋太祖诏令专植榆柳,中通一径,仅容一骑,开防御林之先河。明清时期,黄河、长江水患频发,形成“植树六法,以护堤岸”的堤防林理论。

  近代以来,由于过度开垦、不当利用土地,生态环境问题日益严峻,现代防护林走向体系化。1843年,沙皇俄国应对农业生产干旱风、土壤侵蚀等生态环境问题,营建草原农田防护试验林,创建了世界上第一个防护林试验站。由此,实施重大防护林体系工程成为各国应对自然灾害和生态环境问题的重要策略。1935年,美国实施“大平原各州防护林工程”,也称“罗斯福防护林工程”,是全球第一个大规模生态工程。1948年,前苏联启动“斯大林改造大自然计划”。1954年,日本启动治山治水防护林工程。1970年,北非五国为防御撒哈拉沙漠北移扩展,共同启动实施“绿色坝工程”,成为全球第一个大型跨国防护林工程。实施防护林工程对各国改善生态环境,实现经济社会可持续发展带来了极为深远的影响。

  新中国成立后,荒山满目,大地失去植被庇护,促成以生态环境服务为主要目的的现代防护林迅速发展,并形成了中国特色防护林政策体系。中国防护林发展,大体经历了三个历史阶段:

  第一阶段:探索起步,区块发展。

  新中国建立初期至改革开放前,是防护林建设的探索发展期。由北向南,全国各地相继营造防风固沙林、水土保持林、沿海防护林、农田防护林等类型多样的防护林。

  1949年初,华北人民政府成立冀西沙荒造林局坚持“植树造林,防风治沙,变沙荒为良田和果园”奋斗目标,成为建国初期北方防护林营造示范单位。1950年,林垦部发布春季造林指示,要求在山荒、沙荒犯风地区、沿河沿海、沿公路铁路,有计划的营造防护林以防止风沙水患,巩固路基,保障农业生产。东北西部防护林带、内蒙东部防护林带,以及黄河南岸的豫东防沙林带建设相继启动。1952年,全国林业会议决定,除继续营造东北西部防护林及冀西、豫东、永定河下游防沙林外,筹划营造从沽源到陕坝的察绥防护林带及由府谷到定边的陕北防护林带,同时配合治黄、治淮工程,在泾河及无定河、淮河上游、永定河上游营造防洪林,苏北、山东、河北按计划营造海岸防护林。1960年代,防护林建设扩展到华北、中原和江南农业区,以改善农田小气候、防御自然灾害为目的防护林成为农田基本建设内容之一,以窄林带、小网格为主要结构模式的农田林网快速发展,逐渐遍布全国农区。

  整体上看,这一阶段的防护林理论和实践受苏联防护林建设理念影响,以促进农业生产为主要目的,建设概念局限于农田、牧场结合形成的林网林带。第一次全国森林资源清查结果显示,1976年,全国防护林面积1.17亿亩,占森林面积的7.1%。由于缺乏统一规划,林分树种单一、目标单一,防护林建设未形成整体防护效果,北方沙化土地依旧呈扩展趋势、沙尘暴频发,对生产生活带来严重影响。

  第二阶段:工程引领,体系发展。

  1980年代和1990年代,以“三北”防护林工程为代表的林业生态建设工程相继启动,防护林进入体系化发展阶段。防护林营造由单一树种、林种,向多树种、多林种、乔灌草综合配置、效益互补、功能协调转变。

  1978年,邓小平、李先念、陈云等中央领导同志分别在《关于在我国北方地区建设大型防护林带的建议》上作出重要批示。国家林业总局迅速组织调查研究,编制了“三北”防护林体系建设规划。同年,国务院批转国家林业总局《关于在“三北”风沙危害和水土流失重点地区建设大型防护林的规划》,由此拉开了一个重整河山、规模空前的伟大工程的序幕。“三北”工程涉及东北、华北、西北13省551个县,总面积406.9万平方公里,占全国国土的42.4%。规划期从1978到2050年,分三个阶段、八期工程进行建设,历时73年。“三北”工程是人类最具雄心的生态工程,邓小平题词“绿色长城”。“三北”工程带动了一系列防护林工程,构筑起中国大陆防护林基本骨架。1989年,国务院批复《1989-2000年全国造林绿化规划纲要》,要求新造林中防护林比重不低于30%,明确建设五大防护林体系——三北地区、长江中上游、沿海防防护林体系工程、太行山地区绿化工程和平原地区农田防护林工程,这是中国发展防护林的黄金时代。长江中上游防护林体系建设工程,以营造水源涵养林和水土保持林为主,涉及9省144县。沿海防护林体系建设工程,以营造沿海基干林带为主,规划覆盖11省1.8万公里大陆海岸线。太行山绿化工程,以“改善生态、富山保川”为目的,涉及4省110县。平原绿化工程,以营造农田防护林为主,涉及26省918县。1995年11月,国家计委批复同意辽河流域、淮河太湖流域、珠江流域和黄河中游4个防护林工程总体规划,重点流域防护林建设全面提速发展。

  这一阶段,防护林内涵逐渐扩展、理论创新发展、实践不断丰富。1984年《森林法》明确,防护林、用材林、经济林、薪炭林、特种用途是五大林种。防护林是指以防护为主要目的的森林、林木和灌木丛,涵盖农业用地上的农田和牧场防护林、道路建设用地上的护路林、水利工程用地上的护岸林。1995年国家体改委、林业部《林业经济体制改革总体纲要》,将森林划分为两大类:公益林和商品林,实施分类经营、分类管理。防护林和特种用途林纳入公益林类,用材林、经济林、薪炭林纳入商品林类。1998年修订《森林法》,国家设立森林生态效益补偿基金,用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。

  中国防护林建设逐步由大型防护林体系建设转向生态经济型防护林体系建设,加快建设农林牧、土水林、带片网、多林种、多树种、林工商、乔灌草相结合的防护林。第六次全国森林资源清查结果显示,到新世纪之初,防护林面积14.45亿亩、占全国森林面积55.07%,1.8万公里海岸基干林带基本合龙,风沙危害和水土流失严重局面得到初步遏制,探索形成一条中国特色防护林发展之路。

  第三阶段:整合升级,统筹发展。

  进入新世纪,国家林业战略布局调整,17个林业工程整合为六大重点工程。“三北”和长江中下游地区等重点防护林体系建设工程是六大工程之一,囊括了“三北”地区、沿海、珠江、淮河、太行山、平原地区和洞庭湖、鄱阳湖、长江中下游地区的防护林建设,成为涵盖面最大、内容最丰富的防护林工程。党的十八大以来,统筹推进山水林田湖草沙系统治理成为国家战略,防护林体系建设布局优化,管理制度化、规范化、科学化。

  2011—2020年《全国造林绿化规划纲要》明确,继续推进“三北”及长江流域等防护林建设,积极营造公益林。2004年《重点公益林区划界定办法》明确,重点公益林区划对象是林地中的重点防护林和特种用途林,包括水源涵养林、水土保持林、防风固沙林和护岸林,自然保护区的森林和国防林等。同年,实施公益林森林生态效益补偿制度,给公益林营造、抚育、保护和管理以专项补助。2014年《防护林术语》明确,防护林是为了保持水土、防风固沙、涵养水源、调节气候,起到改善生态环境和人类生产、生活条件作用的有林地、疏林地和灌木林地。在林政治理实践中,防护林逐步转向林地类型。2019年新修订《森林法》明确,国家以培育稳定、健康、优质、高效的森林生态系统为目标,对公益林和商品林实行分类经营管理,突出主导功能,发挥多种功能,实现森林资源永续利用。沿用多年的“防护林、特种用途林、用材林、经济林和能源林”的5大分类从《森林法》正文挪至附则“用语含义”部分,并删除了概念表述。在森林经营管理中,防护林概念淡化,日益为公益林所替代。2020年,《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划》印发实施,治山、治水、护田、护岸的防护林工程全面融入“三区四带”工程布局,进入接续、拓展和统筹发展新阶段。

  这一时期,以生态建设为主线,统筹生态建设和民生改善是防护林建设指导思想。“三北”工程五期明确“以防护林为主体,适当配置特用林、用材林、经济林、薪炭林,形成多树种、多功能的综合防护体系”建设思路。防护林体系建设,不再是单纯的营造防护林。第九次全国森林资源清查数据,防护林面积15.12亿亩,占全国森林面积46.2%。持续推进大规模国土绿化,防护林面积增长趋缓,在森林面积中的占比呈下降趋势。随着时间推移,早期建设的防护林出现衰退态势,实施防护林保护和退化林修复,已成为后续防护林体系建设的重要任务。

  人不负青山,青山定不负人。回顾不同发展阶段,防护林建设始终坚持问题导向,及时调整政策策略,在推动我国生态环境持续向好中发挥了重要作用。在治理理念上,由“森林、林木和灌木丛”到“有林地、疏林地和灌木林地”,实现了由资源到地类转变,逐步与公益林趋同。在治理模式上,由区域性林带林网建设到体系化推进生态建设,再到统筹推进山水林田湖草沙系统治理,始终致力于改善生产生活环境。在治理效果上,防护林工程实施区森林草原资源显著增加,防灾减灾能力和生态防护功能显著增强,生态效益、经济效益和社会效益持续显现。

       历史缺少是非对错,充满转承分合。到如今,已经蔚为壮观的中国防护林,并入了更加宏达辽阔的中国公益林,为美丽中国建设、为创造人类文明新形态永续提供生态环境服务!

  阅读链接:陕西防护林

  陕西是防护林建设重点省、防护林大省。根据第九次全国森林资源清查数据,陕西防护林9109万亩、居全国第7位,防护林占全省森林的68.48%、居全国第5位。根据国土“三调”对接融合数据,全省防护林1.22亿亩、占林地65.24%。

  陕西重点防护林体系建设主要涉及三北防护林工程和长江中上游防护林工程。其中:三北工程涉及9市68个县区,涵盖全省60%的国土面积、70%的水土流失面积和100%的沙化荒漠化土地。1978年以来,累计营造林5400多万亩,工程区森林覆盖率由12.9%提高到36.8%,年均入黄泥沙量由8.3亿吨减少到1.3亿吨,在黄河变清、陕西变绿中发挥了重要作用。长江防护林工程涉及全省4市30县区,自1989年以来,累计营造林1319万亩,工程区森林覆盖率由36%提高到69.65%,在恢复秦岭、巴山森林中发挥了重要作用。

  陕西是防沙治沙前沿阵地,自1950年启动营造陕北防沙林带以来,全省先后实施防沙治沙工程、京津风沙源治理工程,营造了大量防风固沙林,860万亩流动沙地得到有效治理,成为全国唯一一个“拴牢”流沙的省份。涌现出和石光银、牛玉琴、张应龙、女子民兵治沙连等享誉全国的治沙英雄和先进集体。中国的防沙治沙是从榆林走出来的,榆林成功的防沙治沙经验深刻影响着全球防沙治沙走向。陕西省林业局党组书记、局长 党双忍

  注:本文为林政之变系列文章之一。孙健为本文成品做出重要贡献。林政体系复杂而深刻,要全面推进林政“三生”——生态保护修复、生态系统管理、生态空间治理,推动生态系统提质增效。我们是绿色愚公,朝夕逐梦,向绿而行。2022年2月26日夜于磨香斋。