1832年，美国艺术家乔治·卡特林满怀忧虑的写道“印第安文明、野生动植物和荒野可以被保护起来，政府应该设立一个大公园——国家公园，其中有人也有野兽，所有的一切都处于原生状态，体现着自然之美”。从此，大公园——国家公园进入人们的视野。1872年，美国建立了世界上第一个国家公园—黄石国家公园。
目前，全球190多个国家和地区发展国家公园和自然保护地。由于政治、经济、文化背景和社会制度不同，各国国家公园内涵不尽相同。根据《保护地球2014年报告》提供的数据统计，全球范围内符合IUCN分类标准国家公园5609个，占地球表面560万平方公里。“国家公园”由单一概念发展成为“自然保护地体系”“世界遗产”等自然保护系列概念。国家公园在美国有狭义和广义之分，狭义国家公园是面积较大、资源丰富的自然区域，以及历史遗迹和禁止狩猎、采矿等资源耗费型活动的区域。广义的国家公园是指国家公园体系，包括国家公园、纪念地、历史地段、风景路、休闲地等。美国现有国家公园54个，面积20万平方公里，占国家公园体系总面积的60%。美国国家公园体系20个分类，379个单位，占美国国土面积约3.64%，管理者为内政部国家公园局。以《国家公园局组织法》为框架，以国家公园局为管理主体，形成“国家公园局-地区局-园长”三级管理体制。经过一个多世纪发展，建构起《荒野法》《土地与水资源保育资助法》《荒野与风景河流法》《公园志愿者法》、《全国环境政策法》《国家公园局通权法》《濒危物种保护法》等法律体系，从资源、资金和全民参与各个角度全面强化国家公园体系治理。
1832年以来，美国国家公园体系发展经历了6个阶段。1832-1916年是第一阶段：萌芽阶段。建立世界上第一个国家公园。1916-1933年是第二阶段：成型阶段。通过《国家公园局组织法》，设立专门管理机构—国家公园局，构建美国国家公园体系，制订了以景观保护和适度旅游开发为双重任务的国家公园基本政策。1933-1940年是第三阶段：发展阶段。国家公园局管理功能在机构重组过程中得到强化，同时开展数量众多的保护性和建设性工程项目。1940—1963年是第四阶段：再发展阶段。由于战争影响而停滞后，致力于改善国家公园的基础设施和旅游服务设施条件。1963—1985年是第五阶段：注重生态保护阶段。管理政策从注重自然资源的景观价值向注重生态系统保护调整。1985年以来是第六阶段：教育拓展与合作发展阶段。强调与其他政府机构、基金会、公司和私人组织开展合作，国家公园的教育功能得到强化，成为进行科学研究、历史文化、生态服务和自然教育的重要场所。
在全球国家公园兴起的时代，我国深陷苦难之中，难以跟进世界潮流。新中国成立以来，特别是改革开放以来，不断探索人与自然关系，创建中国生态文明理念，自然生态系统和自然文化遗产保护事业快速发展，开创了人类文明新形态。全国已经建立国家公园5个，自然保护区2740个，各类自然公园10047个，以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地体系，也即国家公园体系正在形成之中。根据国土空间识别评价和国土空间规划初步成果，我国国土重要生态空间占陆域66%，初步遴选布局国家公园50个，其中陆域46个、海域4个，分别占陆域10%、海域2%。
蕴蓄阶段：1956年，全国人民代表大会提出建立自然保护区，林业部制定《天然森林禁伐区（自然保护区）划定草案》。同年，全国第一个具有现代意义的自然保护地，也是唯一隶属中国科学院的自然保护区——广东鼎湖山自然保护区设立。1982年，国家启动风景名胜区体系建设。1982—2009年，国务院相继审定公布7批208处风景名胜区，各省公布省级风景名胜区700处，主管部门曾一度将国家风景名胜区阐述为国际上通行的国家公园。1982年林业部门开始创设国家森林公园，2005年启动国家湿地公园试点等。2001年国土部门推出国家地质公园，2005年推出国家矿山公园。2001年水利部门启动国家水利风景区；2007年住建部门启动“国家重点公园”。2010年文物部门公布第一批国家考古遗址公园。自然保护地基本覆盖全国重要自然生态系统和自然文化、遗产资源。
探索阶段：中央官方文件一直未出现“国家公园”概念，各地自创“国家公园”。2003年，云南省政府研究室与大自然保护协会（TNC）组织高校科研院所针对云南省建设国家公园开展系列研究。2006年，云南省做出建设国家公园战略部署，并将“探索建立国家公园新型生态保护模式”列为工作重点。2007年，云南省第一个国家公园—普达措国家公园正式挂牌成立并开始运行。2008年，国家林业局批准云南省为国家公园建设试点省，以具备条件的自然保护区为依托开展国家公园建设工作，探索具有中国特色的国家公园建设和发展思路。云南省明确省林业厅为国家公园主管部门，成立云南省国家公园管理办公室，建立国家公园专家委员会，出台《云南省人民政府关于推进国家公园建设试点工作的意见》《云南省国家公园发展规划纲要（2009-2020 年）》《国家公园申报指南》《国家公园基本条件》《国家公园资源调查与评价技术规程》《国家公园总体规划技术规程》《国家公园建设规范》《国家公园管理评估规范》等地方推荐性标准，开展国家公园旅游项目生态补偿、特许经营等一批研究课题。2015年颁布《云南省国家公园管理条例》。截至2015年，云南省先后批准建立普达措、丽江老君山、西双版纳等12个国家公园。因建设理念偏差，没有取得预期效果。
试点阶段：2013年，党的十八届三中全会提出“建立国家公园体制”“改革完善我国保护地体系”“大尺度保护自然生态系统原真性、完整性，兼备科研、教育、游憩等科学文化功能”。2015年，9个省开展国家公园体制试点。2017年，党的十九大报告提出“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”。同年，党中央、国务院发布《建立国家公园体制总体方案》，明确国家公园是由国家批准设立并主导管理，边界清晰，以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域。国家公园是我国最重要的自然保护地类型，属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域，纳入全国生态保护红线区域管控范围，实行最严格的保护。除不损害生态系统的原住民生活生产设施改造和自然观光、科研、教育、旅游外，禁止其他开发建设活动。与一般自然保护地相比，国家公园的自然生态系统和自然遗产具有国家代表性和典型性，面积更大，生态系统更完整，保护更严格，管理层级更高。2017年以来，青海、吉林、黑龙江、四川、陕西、甘肃、湖北、福建、浙江、湖南、云南、海南省等12个省市开展三江源、东北虎豹、大熊猫、祁连山、海南热带雨林、普达措、神农架、武夷山、钱江源、南山10个国家公园体制试点工作。总面积22万平方公里，占我国陆域国土2.3%。
发展阶段： 2018年，新一轮机构改革组建国家林业和草原局，加挂国家公园管理局牌子，集中统一监督管理各类自然保护地，全面加强自然保护地生态系统保护修复。这是自然保护地管理体制重大改革，开启全面建立统一、规范、高效的自然保护地管理体制的新阶段。2019年，党中央、国务院《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》提出，建立分类科学、布局合理、保护有力、管理有效的以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的中国特色自然保护地体系。2020年，自然资源部与国家林草局部署实施自然保护地整合优化工作，对交叉重叠、相邻相近的自然保护地进行归并整合，对边界范围和功能分区进行合理调整，实事求是解决历史遗留问题。2021年10月12日，国家主席习近平在《生物多样性公约》第十五次缔约方大会领导人峰会并发表主旨讲话时指出，中国正式设立三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山等第一批国家公园，正式开启了我国国家公园体制建设的序幕。自然生态系统中最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的区域划入国家公园整体保护，确立国家公园在自然保护地体系中主体地位，坚持生态保护第一、国家代表性和全民公益性，代表国家形象，彰显中华文明。
阅读链接：国家公园在陕西
从1965年设立陕西太白山自然保护区起步，到2007年形成秦岭中央公园构想，陕西一直在探索建设国家公园体系。2015年6月，时任国务院副总理汪洋同志在国家发展改革委员会呈报的《关于支持建设秦岭国家公园有关问题的报告》上批示。2019年4月，韩正副总理来陕调研，对设立秦岭国家公园请求做出重要指示。2017年，4386平方公里陕西秦岭核心区纳入大熊猫国家公园体制试点。2020年，圆满完成试点任务。2021年，原青木川国家级自然保护区纳入正式设立的大熊猫国家公园。同年，国家公园管理局批复同意陕西省政府秦岭国家公园创建方案，将于2022年底前完成创建工作。秦岭是中国绿芯，中华祖脉，中央水塔，中华文化的重要象征。秦岭国家公园是南北分界线上的国家公园，和合南北的国家公园，中国心脏地带的国家公园，保护中华民族祖脉和中央水塔的国家公园。（陕西省林业局党组书记、局长 党双忍）
注：本文为林政之变系列之一。毋建军、马军林、呼海涛为本文成品做出重要贡献。林政体系复杂而深刻，要全面推进林政“三生”——生态保护修复、生态系统管理、生态空间治理，推动生态系统提质增效。我们是绿色愚公，朝夕逐梦，向绿而行。2022年2月28日夜于磨香斋。
