中国林=中国公益林+中国商品林。中国商品林是以面向市场经营为主体功能的经济林、用材林、能源林；中国公益林是以提供公共生态产品和公共生态环境服务为主体功能的防护林、特种用途林。所以，商品林可称市场经济林，公益林也称生态公益林，包括森林、林木、林地。
根据第九次森林资源清查数据，全国国家级公益林18.5亿亩，占林地面积的43.4%。全国公益林主要分布在东北三省、内蒙古、西南林区，以及西北生态区位重要、生态环境脆弱区域。中国公益林表现出“五为主”的结构特征：一是国有林为主，国有林9.7亿亩、占52.62%，集体林8.8亿亩、占47.38%（其中家庭承包5亿亩、占27.05%）。二是防护林为主，防护林15.1亿亩、占81.55%，特用林3.4亿亩、占18.45%。三是天然林为主，天然林14.5亿亩、占78.57%，人工林4亿亩、占21.43%。四是乔木林为主，乔木林15.9亿亩、占85.52%，特灌林2.3亿亩、占12.86%，竹林0.3亿亩、占1.62%。五是阔叶林为主，阔叶林11.1亿亩、占59.77%，针叶林6.1亿亩、占33.19%，针阔混交林1.3亿亩、占7.04%。
森林是陆地生态系统的主体，公益林是森林生态系统的主体，公益林生态保护修复、公益林生态系统管理，已经成为生态文明新时代中国林政体系的核心内容。中国公益林发展转型，大体经历了四个重要阶段。
（一）防护林带为主体的阶段。
新中国成立初期，百废待兴，恢复生产、发展经济是首要任务。满足木材需要，森林被当做经济资源，森林工业成为基础产业。以促进生产为目的，制定营造林政策。在农田、牧场营造林网林带，营造防风固沙、水土保持、沿海防护、农田防护等类型多样的防护林，以利用森林生态防护功能，可视作生态公益林的前身。
1949年，《中华人民政治协商会议共同纲领》做出“保护森林、并有计划的发展林业”的决定。1950年，第一次全国林务会议确定“普遍护林，重点造林，合理采伐和合理利用”方针。1951年，全国林务会议进一步明确，实行普遍护林护山，选择重点封山育林，营造水源林和防沙林。1952年，全国林业会议决定，继续营造东北西部防护林及冀西、豫东、永定河下游防沙林外，筹划营造从沽源到陕坝的察绥防护林带及由府谷到定边的陕北防护林带，配合治黄、治淮工程，在泾河及无定河、淮河上游、永定河上游营造防洪林，苏北、山东、河北按计划营造海岸防护林。
1956年，秉志、钱崇澎等5位科学家向第一届全国人民代表大会第三次会议提出“在全国各省（区）划定天然林禁伐区，保护自然植被以供科学研究的需要”的92号提案。同年，林业部制定自然保护区划定对象、办法和地区的草案，保护原始森林资源植被和野生动植物资源，在广东、浙江、西双版纳建立我国第一批自然保护区。1958年，林业部第二个五年林业和森林工业计划明确，林业和森林工业的基本任务有加强森林经营管理，提高森林生长率，更好地发挥森林的防护作用和经济作用。同年，中共中央、国务院《关于在全国大规模造林的指示》要求，坚持依靠合作社造林为主，积极发展国营林场的方针，做好更新和护林工作。同年，林业部《国有林经理规程》提出，国有林应该按照林种经营的思路。1962年，国务院《关于开荒、挖矿、修筑水利和交通工程应注意水土保持的通知》明确，水土流失严重地区的水土保持林、农田防护林、固沙林、大水库周围和大江河及其主要支流两岸规定范围以内的森林，山区和水土流失地区铁路两侧的森林，一般规定为禁垦区，并应造林护岸和防沙。1962年，周恩来总理指示“林业的经营要合理采伐，采育结合，越采越多，越采越好，青山常在，永续利用。”这是森林可持续经营要求。
（二）防护林体系为主体的阶段。
改革开放之初，“以粮为纲”“以材为纲”的后遗症逐渐突显，森林植被严重破坏，生态环境问题越发突出。人们开始重视森林生态功能，并由此确立新的工作方针。1979年，开启“三北”防护林工程建设，国务院批准成立三北防护林建设领导小组。1981年，中共中央、国务院《关于保护森林发展林业若干问题的决定》明确，保护森林，发展林业，调整林业发展战略。1985年，《森林法》明确划分五大林种：防护林、用材林、经济林、薪炭林和特种用途林。1988年至1991年，先后实施沿海防护林体系建设工程、长江中上游防护林体系建设工程、全国治沙工程。
1992年后，出现了政策大转向。国务院批准《关于1992年经济体制改革要点的通知》提出“建立森林生态效益补偿费制度”。1995年，国家体制改革委、林业部《林业经济体制改革总体纲要》明确，森林资源培育要按照森林的用途和生产经营目的划定公益林和商品林，实施分类经营、分类管理。将用材林、经济林、薪炭林纳入商品林类，将防护林和特种用途林纳入公益林类。1996年，林业部推进分类经营改革，发出《关于开展林业分类经营改革试点工作的通知》，召开林业分类经营改革座谈会。1998年，朱镕基强调，要把林业生态建设放在首位，全面停止长江、黄河流域天然林采伐，实施天然林资源保护。1999年，国家林业局《关于开展全国森林分类区划界定工作的通知》明确，开展森林分类区划界定。
这一时期，已经启动森林分类经营，但并没有全面落地，只是出现了公益林和商品林“二元化”“双轨制”雏形，为日后的公益林、商品林分类经营和建立森林生态效益补偿制度奠定了基础。
（三）公益林体系全面确立阶段。
进入新世纪，对优质生态产品和优美生态环境的需要日益增长，森林的生态环境价值日益上升，森林可持续发展成为国家可持续发展战略的一个重要方面。必然要求森林提供更多的公共生态产品和更优质的公共生态环境服务，必然要求增加森林的公益性、建设公益林，必然要求形成于森林公益性相适应的政策体系。
中国公益林=防护林+特种用途林。2000年，国务院《森林法实施条例》规定：“防护林和特种用途林的经营者，有获得森林生态效益补偿的权利”。同年，全国林业分类经营会议部署森林区划界定操作规范、重点生态公益林申报、生态公益林补偿、两类森林资源管理制度等工作，发布《公益林与商品林分类技术指标》。2001年，财政部《森林生态效益补助资金管理办法（暂行）》明确，设立森林生态效益补助资金，主要用于提供生态效益的防护林和特种用途林的保护和管理，森林生态效益补偿资金纳入财政预算。同时，要求地方政府应根据当地实际情况，建立地方森林生态效益补助资金。
中国公益林=国家级公益林+地方公益林。2001年，国家林业局《国家公益林认定办法（暂行）》规定，国家公益林划定范围、申报和批准程序。同年，国家质量技术监督总局形成《生态公益林建设》系列标准，包括《生态公益林建设导则》《生态公益林建设规划设计通则》《生态公益林建设技术规程》等五个部分，有力促进生态公益林发展。2001年，启动全国森林生态效益补助资金试点，范围包括黑龙江、山东、浙江、福建等11个省685个县和24个国家级自然保护区，涉及重点防护林和特种用途林2亿亩，每亩补助5元。开启了政府购买森林生态环境服务的新纪元。2002年，深圳市颁布《生态公益林条例》，率先开展公益林地方立法。2003年，中共中央、国务院《关于加快林业发展的决定》提出，在充分发挥森林多方面功能的前提下，按照主要用途的不同将全国林业区分为公益林业和商品林业两大类，分别采取不同的管理体制。2004年，财政部、国家林业局《重点生态公益林区划界定办法》《中央森林生态效益补偿基金管理办法》，确立国家森林生态效益补偿基金制度。2006年，江苏省颁布《生态公益林条例》。2007年，财政部、国家林业局修订《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》，加大中央财政补助范围，强化管护补助力度。2009年，国家林业局、财政部印发《国家级公益林区划界定办法》。2010年，财政部、国家林业局《森林抚育补贴试点资金管理暂行办法》规定，对承担森林抚育任务的国有林场、村集体、林业职工和农民给予的森林抚育补贴。
（四）改革创新，精准与融合发展阶段。
党的十八大以来，践行“绿水青山就是金山银山”“人与自然是生命共同体”理念，充分发挥森林多功能性，满足日益增长的多元化需求。
国家级公益林=一级国家公益林+二级国家公益林。2012年，财政部、国家林业局《中央财政林业补贴资金管理办法》明确，中央财政预算安排造林补贴资金、森林抚育补贴资金和林木良种补贴资金，其中非天保工程区森林抚育对象为国有林、集体或承包到户的公益林。2013年，国家林业局、财政部《国家级公益林管理办法》明确国家公益林保护管理、经营管理规则。2015年，国家林业局、财政部通过电视电话会议明确，全面停止重点国有林区天然林商业性采伐。2016年，国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见指出，建立国有森林资源有偿使用制度，国有天然林、公益林等国有林地和林木资源资产不得出让。2017年，国家林业局、财政部《国家级公益林区划界定办法》《国家级公益林管理办法》明确，将国家级公益林划分为二级，林地保护等级一级范围内的国家级公益林即为一级国家级公益林，其他为二级国家级公益林。国家级公益林数量、质量、功能和效益评价是《生态文明建设考核目标体系》《绿色发展指标体系》森林覆盖率和森林蓄积量指标的重要组成部分。2019年，中共中央办公厅国务院办公厅《天然林保护修复制度方案》明确，实行天然林保护与公益林管理并轨。同年，国家发展改革委《生态综合补偿试点方案》明确，完善森林生态效益补偿资金使用方式，优先将有劳动能力的贫困人口转成生态保护人员。同年，国家林业草原局开展国家级公益林与森林资源管理“一张图”整合、国家级公益林监测评价工作，编制《国家级公益林监测评价报告（2019年）》。2020年，新修订《森林法》在“总则”中明确，对公益林和商品林实行分类经营管理，确立差别化的经营、管护制度。2021年，财政部、国家林业草原局修订《林业改革发展资金管理办法》，明确森林资源管护支出用于天然林保护管理和森林生态效益补偿。2021年，中共中央办公厅国务院办公厅《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》明确，健全公益林补偿标准动态调整机制，鼓励地方结合实际探索对公益林实施差异化补偿。
中国公益林事业发展历程表明，公益林就是要按公益事业管理，建立健全公益林法律体系、公益林补偿补助体系、公益林保护体系、公益林监管体系。面对新形势新变局，要加快推进天然林管理向公益林管理并轨，创建完整统一的公益林信息管理系统，开展公益林动态监测，与生态林场体系、新型投融资体制、森林生态效益补偿制度、国有森林资源有偿使用制度融合发展，推进公益林生态系统提质增效，提供数量更多、质量更优的生态产品和生态环境服务，为建设美丽中国、为中华民族永续发展厚植生态根脉。
阅读连接：陕西公益林
陕西是绿色国芯，祖脉秦岭、中央水塔、重要江河源头，带来公益林大省地位。森林资源“一张图”数据，2020年全省林地1.87亿亩，其中公益林1.39亿亩，占全省国土的45.1%，占林地的73.9%。其中，国家级公益林9194.7万亩、占全省公益林的66.1%、占林地的48.9%，地方公益林4740.4万亩、占全省公益林的33.9%、占林地的25.22%。国家级公益林中，一级保护公益林1184.9万亩，占12.9%，二级保护公益林8009.9万亩，占87.1%。国家级公益林中，国有林4164.7万亩、占45.3%，集体林5030.1万亩、占54.7%；地方公益林中，国有林791.6万亩、占16.7%，集体林3948.8万亩、占83.3%。国家级公益林中，天然林6841.1万亩、占74.4%，人工林2353.7万亩、占25.6%；地方公益林中，天然林2483.9万亩、占52.4%，人工林2256.5万亩、占47.6%。
陕西商洛全境在秦岭，经过多年探索实践，商洛率先推行了天然林与公益林管理并轨，探索形成“一套体系、两大支柱”的“商洛护林模式”。一是体系化护林，核心是“村社护林”：县级护林中心（野生动物和天然林保护管理中心）统筹，镇级林业站（农综服务中心林业分站）负责管理，村级护林站、护林哨所+天保护林员+生态护林员。二是合作化护林，核心是“场社护林”：新型生态林场（国有+集体+家庭）合作造林，按照一定比例合股，分设护林站，场职工任站长，聘请天保护林员、生态护林员。两种模式相辅相成，公益林管护全覆盖。（陕西省林业局党组书记、局长 党双忍）
注：本文为中国林政之变系列之一。翟晓江为本文成品做出重要贡献。中国林政体系广大而精微，全面推进生态系统提质增效，必须加快林政体系和林政能力现代化。我们是绿色愚公，朝夕逐梦，向绿向美。2022年3月12日植树节。于磨香斋。
