流域空间治理的系统性、综合性与行政区划管理的碎片化、分散化之间的矛盾已成为制约我国流域综合治理的结构性难题。近年来,国家秉持山水林田湖草共同体的治理理念,对重要江河湖泊进行综合立法保护,《中华人民共和国立法法》新修后更是明确肯定地方协同立法。尽管多地已然尝试协同立法保护跨区域流域生态,但实践中仍面临诸多现实问题,亟待正视。
加强地方立法协调,化解跨区流域治理的结构性障碍
在早期流域管理实践中,协调在大多数时候扮演的是一种被动式的应急反应,诱发治理权威性不足、运动式治理的兴起、治理责任推诿等问题。根源就在于基于行政管理需要的条块分割体制制约了跨区域流域治理合力的形成,这已经成为当下实务界和理论界的共识,具体表现为:纵向事权配置存在央地权责不对等,横向区域协作缺乏利益平衡机制,斜向部门联动缺失执法协同标准。这种结构性障碍导致流域治理出现“三重失灵”:生态要素管理失灵、跨域污染治理失灵、补偿激励机制失灵。
鉴于此,多个地方回应跨区流域治理需要立法不失为一次解决上述结构性障碍的良机,通过立法机关之间的协调,带动形成服从权威的纵向协调关系、突出平等互利的横向协调关系以及上级政府职能部门与下级政府间的斜向协调关系。具体而言,包括两个方面内容:一是程序性协调,即加强协调的程序安排和技术手段;二是结构性协调,即完善协调机制的组织载体。落实到制度设计上,可以考虑“三步走”:一是重申流域统筹原则,建立中央统筹、省级主导、市级落实的三级垂直协调机制,重点强化跨省跨市涉流域治理重大立法事项的决策效能;二是参考莱茵河流域管理经验,在地方协同立法中探索基于水质水量联动的生态补偿核算体系,从而平衡上下游权益;三是通过地方协同立法推动探索跨区域流域联合执法,形成“监测预警-联合执法-司法保障”的治理闭环。
加快地方协同立法,提升跨区流域治理的规范化水平
针对主体权责不清问题,可基于“辅助性原则”构建动态分层的立法协作体系:对于跨市域共性事务,由省人大牵头制定协同立法;涉及重大利益调整的跨省事项,提请全国人大常委会作出决定。市域特色问题采用“小快灵”立法。针对调整范围局限问题,地方协同立法的调整范围应突破传统行政协议框架,将三类新型关系纳入规制范畴:一是政府与市场主体的排污权交易关系,二是生态保护者与受益者的补偿关系,三是公众参与监督的权利义务关系。针对规范刚性不足的问题,地方协同立法在规范设计层面建议采取“刚柔并济”的技术策略:诸如对水资源分配、污染排放等核心事项设定强制性标准;对生态修复、文化保护等弹性领域制定指引性规范,保留当地行政裁量空间。这种差异化处理既能确保流域治理底线要求,又兼顾当地发展特殊性。
加深地方协同立法研究,丰富跨区流域治理的制度供给
理论服务于实践,也指导着实践。地方协同立法无疑是跨区流域治理方向理论观察的重要窗口,而不仅仅只是立法权的配置问题或立法技术成熟与否,它的理论研究成果将直接反哺立法实践。例如,基于权力分工理论,有必要在立法中明确流域管理机构的法律地位与权责边界,如湖北沮漳河四市通过联席会议机制实现统一规划与执法标准。又如,基于利益平衡理论,有必要在立法中进一步完善生态保护补偿机制,考虑到流域治理中上游地区要承担较少的开发获利和较多的保持水土、防止污染等责任,下游地区理应给予合理补偿,如山东黄河九市水权交易机制,促成流域生态环境共治共建共享,这就需要规定能下游付费和上游获偿的标准,以及跨区利益冲突如何协调等事项。再如,基于整体性治理理论,有必要在立法中建立跨区流域行政执法与司法联动机制,这是因为司法与行政协作的广度与深度影响着能否在跨区流域范围内形成法治合力,是破解“分段治理”困境的关键所在。再比如,基于动态适应性理论,有必要建立立法后评估制度,结合流域生态变化动态修订本地规范,贾鲁河保护四市条例的同步修订不失为一个参考样本。
(贾韶琦、唐辰,湖南工商大学)
